供給側改革需要積極財政政策予以配合

　　2015年中央經濟工作會議強調，“要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。”今后一段時期，國民經濟管理重點將向供給管理側重，但這并不是對需求管理的否定。就理論層面來講，供給側與需求側其實是國民經濟運行的一體兩面：短期內，繁榮與蕭條的更替源于總需求圍繞總供給波動所引起的經濟景氣度的周期性變換；但長期內，經濟增長的恒久動力源自有效供給對有效需求的回應與引導。供給管理與需求管理是互補而非對立的關系，二者在具體政策實踐中應協同實施。作為需求管理的重要手段，我國財政政策仍有廣闊操作空間并且應積極發揮作用以配合供給側改革。不妨從兩個方面展開釋疑。

　　一方面，應以需求適度擴張來舒緩結構優化改革所衍生的外溢性張力。近年來，我國經濟下行壓力加大，其中有世界經濟長周期與我國經濟自身運行周期共同交織的因素，也有我國過去長期粗放型發展累積下的結構性因素。可以說，經濟結構失衡所引發的潛在總供給弱化是經濟增速下降的根源。“供給側改革”就是通過優化國民經濟供給側的結構、質量與效益，使供給結構有效適應需求結構變化，完成市場出清，推進經濟轉型升級。但應當注意，首先，目前國民經濟需求側仍較為疲軟（PPI、CPI和PMI等指數走低、產能過剩、市場投資與消費信心不足、出口相對低迷），源于歐文·費雪所謂的“通縮債務效應”——該理論近期被學術界廣泛討論。而宏觀經濟前沿理論中的“薩伊逆否命題”即“持續的短期需求不足必然引致中長期供給能力的削弱，造成潛在增速下滑，引發中長期持續低迷”，更是給當前中國經濟以深刻警示。所以說，要認識到持續性低迷可能成為未來中國經濟潛在風險，科學有效的需求管理政策亟待推出。其次，即使大力推進結構性改革也應用需求適度擴張協同配合。不可否認，去產能、去庫存、去杠桿等結構性優化調整方案，短期內不可避免地會加大經濟下行壓力，其間的勞動力失業與再就業、舊業態淘汰與新業態重塑等問題，均要需求管理予以托底。需求管理通常借助于貨幣政策與財政政策。但較之財政政策，我國貨幣政策總量性特征較為突出，而結構性特征仍不甚理想。當下貨幣政策在傳導機制與調控參數等方面仍不順暢；作為調控信號接收端的微觀主體仍未實現優化重構，“僵尸企業”有待清理，剛性兌付與預算軟約束普遍存在，這使得微觀基礎對貨幣調控信號靈敏度缺失。為化解這些梗阻，需進一步深化金融改革和市場化改革，優化貨幣調控的金融生態環境與微觀基礎。眼下若貿然采取大規模貨幣寬松，無疑會形成“大水漫灌”，不但無法有效緩解市場中結構化的流動性饑渴，而且會干擾市場出清、助漲資產價格泡沫并加大資本外流壓力，甚至可能會給今后幾年埋下新一輪通脹風險，導致結構性矛盾持續固化。因此，以需求適度擴張為結構性優化改革營造穩健宏觀環境的任務也就主要靠財政政策，而貨幣政策需配合財政政策發揮輔助對沖作用。

　　另一方面，也不應忽視財政政策的供給效應。凱恩斯主義框架中，財政與貨幣政策被局限于通過相機抉擇來發揮對總需求“逆經濟風向”調節之功。但現實經濟運行中，較之供給效應偏弱的貨幣政策，財政政策在長期內卻能有效發揮供給效應。若將財政政策與產業政策、區域政策、微觀政策、改革政策協調配合，就能產生微觀與中觀層面的效果，改善供給結構與質量，提升經濟運行效率。例如，運用稅收、補給和再分配政策，可以降低生產成本，調動企業與勞動者生產積極性，優化產業和區域結構。微觀與中觀范疇經過有機加總，宏觀層面的供給質量與效率就會得到提高。另外，具有供給效應的財政投資（設備更新、基礎設施與廠房改造、教育投資等）不僅短期內可以拉動需求，而且長遠看亦能形成高效率資本積累，這將優化潛在總供給，為經濟長期增長注入穩健動力。

　　綜上所述，以積極財政政策（輔之以穩健略偏寬松的貨幣政策）助力供給側結構性改革，應作為近期宏觀調控理念的明智抉擇。既不搞大規模、低效率強刺激，也要防止結構性改革所引發的經濟順周期收縮，確保為供給側改革提供穩健的宏觀環境，并逐步為其構筑起健康的微觀基礎。

　　實施積極財政政策需化解哪些困局

　　不可否認，過去傳統的財政政策已顯現疲態。近期相關部門雖倡導積極財政政策，但不少地方政府以及私人部門都處于自發式去杠桿狀態，加之財政收支缺口短期難以彌合等因素的共同疊加，其間產生的對沖效應某種程度上可能弱化財政政策效果。實施積極財政政策過程中，需妥善化解以下困局。

　　第一，財政收入與支出缺口亟待彌合。近年來，因周期性與結構性因素疊加，各地經濟增速呈現回落。與往年比，各級政府收入增速降低，但支出壓力依然高企。據財政部數據，2015年全國一般公共預算收入同口徑增長5.8%，但一般公共預算支出同口徑增長則為13.17%。在降杠桿動機下，地方政府以土地出讓獲得債務收入與預算外收入等渠道被堵死，而新的規范性融資渠道相對有限。地方政府仍承擔著較多事權與支出責任，積極財政政策使其承受更大壓力，出現了地方配套資金空擋現象；地方債務置換只是緩解了部分存量債務的成本壓力，余下11萬億存量債務高額利息支出不容忽視；隨著機關事業單位養老保險等社保領域改革，社保支出負擔未來亦會上升。上述因素使得財政收支失衡，對地方財政發力空間構成一定考驗。

　　第二，傳統財政投資的邊際產出效果弱化，并對全要素生產率和生產效率形成了擠壓。過去傳統的低效、重復性投資對經濟增長拉動效力日趨衰減，其間引發的產能過剩和資本錯配亦使得資本回報率弱化，并擠壓著全要素生產率。若對投資結構進行考量，通常而言，先進設備投資促進全要素生產率提高，而以房地產等投資標的為主的建筑安裝投資則抑制全要素生產率。2008年以后，我國房地產和基礎設施投資快速擴張，累積一定的泡沫，給中小城市房地產市場帶來風險；但設備投資占總投資比例卻呈快速下降趨勢，全要素生產率和生產效率受到擠壓其來有自。應將財政政策與產業、區域政策協調配合，優化投資結構并重視有效投資，改善投資邊際效率，促進全要素生產率提升，從而達到短期內適度擴需求，長期內優化供給質量與結構的效果。

　　第三，因地方政府原有的考核機制被打破，部分地區出現不適應的現象，削弱了財政政策執行效果。首先，近一段時期，財政項目投資審批力度雖然很大，但資金實際到位率與項目開工率不容樂觀。很多重點項目與民生項目推進遲緩，包括鐵路、高速公路、電網與通訊設施改造、農業基礎設施與危房改造等涉及國家長久發展大計的項目，出現了資金落實不到位現象。其次，與過去相比，2015年我國財政支出增速整體放緩，而地方財政支出回落更為顯著。地方財政存款增速加快，累積了大量固化性資金沉淀。據相關專家測算，近年來政府部門銀行存款以每年約20％速度攀升，占M2比重不斷增加。地方政府因缺乏盤活存量資金的積極性導致大量資金結余。財政資金運作效率低下壓縮了宏觀政策實施空間，拖累了經濟增長。當然，這也與近年來財務監控收緊以及資金管理模式機械有關。中央財政資金在撥付過程中，不同部門之間分配過細且過度強調專款專用，削弱了資金使用靈活性，導致地方政府對中央下撥資金使用的積極性與能動性下降。

　　第四，PPP政策實施效果亟待優化。通過創新投融資體制而引入PPP，有助于緩解資金壓力并拓寬投融資渠道，實現政府資本與社會資本的利益共贏。但PPP仍處于探索階段，實際操作中呈現出雷聲大、雨點小特征。國有企業與城投公司常常充當主力，而政府部門同私人部門之間卻缺乏聯動效應，政府資本仍難以大規模撬動民間資本。究其原因，一方面是因經濟法治化程度不高，政企關系不平等，導致民間資本對合作前景預期不明朗。另一方面，在PPP實施過程中，政府與企業之間契約關系尚待完善。PPP具有投資大、期限長、收益率較低、流動性弱等特征，包含一定市場風險、項目風險、法律風險和政策風險，但政府與企業在權利義務、風險分擔以及利益補償等方面仍界定不清。在PPP合作中，兩者之間的利益協同機制欠缺影響了社會資本積極性。另外，PPP在實施中也出現了一些不良現象：例如，因融資平臺被切斷，有些地區以PPP為名，卻采取明股實債與保本回購等行變相融資之實。這不但未能拖動PPP，反而使其聲譽受到一定程度影響。

　　供給側改革背景下優化財政調控的思考

　　為給供給側改革營造良好宏觀環境，今后需貫徹積極財政政策，確保“供給側結構性改革”與穩增長并駕齊驅。應階段性適度提高財政赤字率；全面落實減稅政策，降低實體經濟負擔；營造有助于PPP深化推進的市場環境，積極優化財政支出結構并重視有效投資；構建與我國經濟改革發展時代背景契合的激勵相容機制，充分調動地方政府科學發展的積極性。通過多措并舉，確保財政政策精準發力，實現在短期內提振有效需求，在長期內優化供給結構與質量的目標。為中國經濟中高速發展注入持久動力，推動中國經濟巨艦行穩致遠，最終實現全面建成小康社會的宏偉目標。

　　第一，找準舒緩財政資金壓力的著力點，階段性提高赤字率，釋放可用資金空間，為財政政策精準發力創造條件。理論上講，財政政策在實施中面臨著減稅、增支和控制債務三個目標之間的三難困境。在增支及減稅的目標下，為緩解財政壓力，那么提高赤字率就成為彌合收支缺口的必然選擇。令人欣慰的是，我國的財政赤字與政府債務仍有很大延展空間。就赤字而言，當下2.3%赤字率遠低于馬約所設3%紅線；就債務而言，中央政府債務負擔較低，地方債務雖有局部性和區域性風險，但與歐美國家的福利型、消費型債務相比，我國絕大多數的地方債務都有著規模可觀的實物資產作支撐。若再加上政府可調配的其他資源（土地、森林和礦產等），則債務占政府廣義資產的比重就更低。所以說，依靠適度擴大赤字來緩解資金壓力的宏觀策略仍有著廣闊施展空間。如果今后能夠用PPP成功撬動社會資本的話，那么3%左右的赤字率應該就能基本滿足財政資金需要。就政策慣例來說，擴大赤字、增發債務和地方債置換應協同操作。首先，可借助國開行、財政部等部門來發行專項債券或特別國債，并以項目資本投入、股權投資等方式來支持地方重點性基礎設施與民生項目建設，其間適度擴大中央出資比例，緩解地方項目資金短缺問題；其次，應完善地方債務管理與處置機制，加快對余下的11萬億存量地方債置換消化，有效降低債務利息負擔。同時，未來的社保資金支出缺口亦當重視。應合理調整國有資本布局，可以把一部分國有資本及收益補進一般預算和養老等社保基金預算，這將降低社保繳費率，緩解社保資金壓力。當然，對于涉及“五大重點任務”的領域，為配合特別國債和專項債券發行，央行也應及時地定向寬松貨幣以舒緩財政壓力，并化解因結構優化改革所衍生的潛在通縮風險。

　　第二，積極落實結構性減稅和全面性清費，有效發揮稅收政策的需求效應與供給效應，以短期稅費收入的減少為經濟長期持續發展增加勢能。切實做到降低實體經濟稅收負擔，實現在短期內擴張需求，在長期內激發微觀主體生產積極性，優化國民經濟總供給。第一，在強化頂層設計與全局謀劃前提下，嚴格落實稅收法定原則，全面推進“營改增”改革，降低制造業增值稅稅率，并堅決清理不規范的行政收費、基金和加價收入，降低企業運營負擔，提高其生產和創新積極性。同時，需進一步壓縮三公經費和不必要的行政開支，避免“面子工程”等低效投資，為實體經濟減負拓寬空間。第二，加大對企業設備投資與更新改造的稅收優惠，鼓勵對先進設備的采購置換，加速資本折舊，提高生產效率和全要素生產率。第三，完善對創業、創新等新業態的稅收激勵，取消對重化工業等舊業態投資的稅收優惠。加大對新產品、節能環保等新興經濟模式及其對應消費的稅收支持，減免高新技術產業發展各環節稅收；按照能耗度、污染度等指標對高耗能、高污染企業實施結構性稅率激勵，倒逼舊業態加快技術更新與產業轉型。確保減稅政策在短期內擴大需求，在長期內優化供給結構與質量。

　　第三，注重財政支出的科學性，提升財政投資效率，實現供給側與需求側的雙重優化。尤其在投資領域，相關部門需重視對投資方向與投資結構的考量，全面體現出政府投資的戰略性、全局性、基礎性與長遠性，有效改善財政資金的邊際產出效率，提升社會的全要素生產率和人民的生活水平。根據五大發展理念，今后應將支出重點放在以下幾個方面。其一，加大對中小城鎮、中西部地區和農村地區的基礎設施投資（如棚戶區改造、城市管道、城際交通、水利、電力與通訊設備）以優化公共服務供給水平。配合戶籍制度改革，促進人本型城鎮化，向農民發放購房補貼以鼓勵其進城落戶，其間亦能改善民生、釋放消費需求及消化房地產庫存，有效降低市場風險。其二，加大對重大科技創新項目公共投資支出，建立協同式、集群式國家創新系統。政府應出資構建創新性產業集群以整合研發力量，突破微觀個體的創新約束，促進企業間優勢互補與技術擴散；提高對創新驅動的扶持力度，構建政府、企業和科研機構協同式國家創新系統；加大基于質量與效益的戰略性創新投資，搶占新興科技制高點，確保我國對前沿技術的掌控力。其三，加大扶貧支出和各類補短板支出。積極落實精準扶貧，重視對產業扶貧、移民扶貧和最低生活保障等領域資金支持，以轉移支付加快貧困階層收入增長，促進國內整體消費需求提升；財政部門也應配合去產能以及清理僵尸企業的任務，支持企業兼并重組，做好勞動力失業保障、轉崗培訓與再就業等社會政策托底工作。另外，在教育、養老、醫療健康、生態保護、國土綠化和高端服務業等涉及民生質量與福利體系建設的領域，也有著廣闊投資空間。最終實現以科學高效的財政支出在適度擴大總需求的同時，有效提高供給側的質量，推動我國的產業結構、區域結構與收入結構不斷優化。

　　第四，營造有助于PPP項目推進的市場環境，充分釋放社會資本尤其是民間資本的潛力。PPP是助力供給側結構性改革的關鍵之舉，完善PPP制度是落實積極財政政策、優化公共服務供給機制的重要手段。今后應通過營造法治化運營環境、確立風險共擔機制、完善契約精神等方式，積極引入社會資本以降低財政資金壓力。首先，積極構建法治化的運營環境，發展平等的政企關系，完善政府與企業之間的契約精神。中央需加大對地方政府的監管力度，堅決杜絕以PPP為名來為融資平臺實施變相借債融資，從而避免因PPP聲譽受損所造成的融資環境弱化現象。建立地方政府與企業在PPP項目合作中的利益協同機制，制定科學、平等的合作計劃并提前做好風險處理預案，確保在PPP合作中，雙方均能夠按合同規章辦事，有效規避道德風險等后續問題。其次，將一部分有較高收益的項目納入PPP范圍，以提高對民間資本吸引力。同時，在強化風險監管基礎上，通過金融創新發展PPP金融（如資產證券化），解決PPP在前期融資和落地后資本流動性不足以及股權退出問題。最后，因PPP主要集中于基建項目，具有期限長、收益低和流動性弱等特征，政府部門應主動作出承擔一定法律風險、政策風險的合同承諾，確保政企之間實現“利益共享、風險共擔”，以增強社會資本對PPP項目投資安全感與信任度。

　　第五，探索構建與我國經濟改革發展的時代背景密切契合的激勵相容機制，充分調動地方政府的積極性，提高財政政策在基層的貫徹效果。推進央地關系優化重構，使地方政府在制度框架內積極貫徹中央政策要求，使其充分發揮促進經濟發展的主觀能動性，從而鑄就中央與地方協同推進全面建成小康社會的內源驅動力。首先，應推進宏觀經濟管理法治化，制定與完善《宏觀調控基本法》。我國宏觀調控僅側重政策實施，在宏調的目標、原則、程序、中央與地方關系等方面立法不足，且過度依賴行政權力，缺乏法律保障與制度建構。這與市場化改革目標不符，一定程度上也造成了央地博弈和政策自上而下貫徹過程中逐層減弱。推進宏調法治化將在制度層面大幅度增強中央政策的權威性，提高財政政策在基層的執行效率。其次，應優化政績考核機制，對基層政府的科學發展實施正向激勵，調動地方政府積極性。在弱化但不拋棄GDP指標的前提下，更加注重經濟改革發展與轉型升級成效，強化綠色和民生等涉及群眾切身利益指標的考核，提高經濟發展質量與效益。既要破除“唯GDP主義”，又能激勵地方政府通過科學有效的投資手段促進經濟轉型。另外，在推進反腐和清理灰色收入的基礎上，為行政人員構建更加科學化、陽光化、合法化的收入機制，使其得到與其工作付出相匹配的體面收入。最后，應深化財政體制改革，處理好央地財政關系，發揮中央和地方兩個積極性。在收入上，構建更加科學的地稅體系，配合“營改增”實施，完善增值稅稅制，增加地方稅收分成比，改善地方收入來源（亦能緩解對土地財政依賴）。在支出上，建立事權和支出責任更加匹配的制度，適度加強中央事權及支出責任；在加強法治化監管的前提下，優化財政資金使用機制，提高地方政府對資金使用的靈活性與科學性，從而調動其科學化投資的積極性與能動性，盤活財政沉淀資金，提升財政政策執行效率。激勵相容機制的構建是今后一段時期財政政策能否落實到位的關鍵，也是中國經濟轉型升級以及全面建成小康社會的重要保證。

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