聯合國人居環境署(United Nations Human Settlements Programme，簡稱 UN-HABITAT)在展望2024年時提到，住房是賦能未來城市的重點。

2022年起，在上海、深圳等大城市，越來越多地鐵公司、交投公司投資住房開發，成為參與城市保障房建設的生力軍。然而，保障房建設利潤空間小，地鐵公司本就難賺錢，如何持續投入保障房建設？

讓更多都市人“住得起”，需要更高效的融資方式與運營模式。本文將以倫敦交通局（Transport for London，TfL）下屬公司Places for London(以下簡稱PfL)為例，介紹該公司如何以交叉補貼方式擴大保障房規模，以商業模式持續進行保障房投資。

利用交叉補貼創新工具，推進保障房可持續建設

在2024年世界經濟論壇年度會議上，由Uber全球城市政策可持續部門主任蔡欣培（Shin-pei Tsay）和世界銀行歐洲和中亞可持續發展區域主任薩梅？沃赫拜（Sameh Wahba）聯合發表的文章《城市可持續的路徑：住房與交通》（The way to sustainable cities is through transport and housing – this is how we get there）認為，將土地、住房和交通三者融合是城市可持續發展的關鍵。實際上，將三者結合是目前參與保障房建設的市場主體——地鐵公司、交投公司的顯著特征。PfL就是由倫敦交通局全資控股的。

上述文章提到，制定土地、交通和住房組合投資的計劃時有三個原則：設立融資計劃，利用創新工具解決資金缺口，以及通過技術彌補差距、共享信息。“利用創新工具解決資金缺口”，有三種方式：出售“額外開發權”、征收增值稅與交叉補貼。

增建軌道交通等大型基礎設施時土地征用成本高昂，但會讓鄰近土地增值。因此，出售額外開發權，向鄰近土地產權方（業主或開發商）征收增值稅等稅費，可用于籌集資金、收回成本。比如，哥倫比亞波哥大市政府就向道路網絡改善區域的鄰近土地產權方征收增值稅，為基礎設施改善融資。巴西圣保羅和里約熱內盧甚至把這部分收入“再投資”，用于住房所在社區的服務提升，通過提升社區生活品質，使住房項目具有長遠效益。

值得一提的是交叉補貼融資方式。一些參與保障房建設的城市交投公司正在實踐的形式有兩種：以房養鐵、以商辦養鐵。這些“以物業養地鐵”的方式在香港等亞洲城市實行多年。香港地鐵因此實現盈利。問題在于，這要依賴房地產開發。房地產開發減量的話，就不適合了。但保障房補貼需要更多交叉補貼方式來支持。倫敦的交叉補貼更綜合多樣，有著社會、生態多個維度的價值導向，是各城市參與保障房建設的市場主體可參考的方向。

倫敦空間計劃: 以公共土地和商業投資支持保障房建設

從1950年至2023年，倫敦人口增長了129萬，達到965萬；小企業數量從大約50萬增加到100萬。過去十年，倫敦住房價格因為供需缺口巨大而上漲很快。因此，倫敦市政府也在推動保障性住房建設。

根據倫敦住房委員會2023年12月發布的“2023年度保障房監測”報告 (Affordable Housing Monitor 2023)，倫敦每年需要約3.1萬套保障房。雖然保障房規劃（Affordable Housing Programme）計劃在2021-2026年提供更多房源（預計50%以上的開工項目都是社會租房），但仍遠遠低于評估需求。

因此，倫敦市政府積極鼓勵多元主體參與保障房建設。市場主體通過交叉補貼方式嘗試在參與保障房建設的項目中獲利。PfL公司的ESG部門主管愛瑪·哈奇（Emma Hatch），PfL 地產開發經理阿帕圖恩·西蒙（Opportune Simon）在《公共土地、商業投資可以推動保障房和辦公空間的發展》（Public land and commercial investment can drive affordable housing and workspaces）中提到了PfL使用交叉補貼推進保障房建設的實踐。

文章提到了PfL提出的“倫敦空間計劃”。預計到2033年，倫敦要增加住房（2萬套，其中約50%是保障住房）、辦公和新能源設施，并減少商業零售和停車場，從而優化投資結構。

“倫敦空間計劃” 2023年（左）、2033年（右）投資結構

對于開發主體而言，新增住房中50%為保障房不是小數。因此，他們需用通過其他收益來補貼整體項目。PfL的投資組合能獲得多類型收益的“交叉補貼”，不再只有“以物業養鐵”，而是以商業投資、辦公產業孵化、新能源設施（如充電樁）收入來“養”保障房。合理集聚功能，開發交通鄰近地塊，培育新一代公共交通用戶，和建筑環境減碳化等細化措施，都能幫助降本增效，提升盈利水平，從而補貼保障房。

從2019年開始，倫敦市政府向駛入超低排放區(ULEZ)但不符合排放標準的車輛，收取費用(12.50英鎊/天)，用來補貼公共交通支出。引導融資機制支持綠色低碳,是未來城市發展可嘗試的方向。

不過，文章提到，周期性運作、合資運營和持續商業投資等問題可能會影響交叉補貼方式的實際效果。

周期性運作讓PfL在大規模、多樣化的投資組合中獲得動態交叉補貼，同時從利潤再投資中獲益。這使倫敦公共空間項目能夠在周期內運作，不因資金起伏加劇壓力，同時保留長期公共利益。

與倫敦各地區當地民企合資運營，讓PfL保持土地的公共所有權。又保證在多個交通樞紐獲取來自商業、辦公商品住房及新能源充電設施的收入，有助于實現更均衡、更有彈性的收入來源。

為了重新平衡投資組合并使其面向未來，PfL將繼續對現有商業空間持續進行商業投資，以支持1500多家軌道沿線的小型企業租戶在“新冠大流行”后煥發活力。

PfL公司網站公開報告顯示,其住房項目有4000多套即將開放（800多套已建成， 3350套住房即將建成），其中約50%是保障房，完成進度已達到總量的20%。

圖片來源：PfL公司網站報告

在接下來的幾十年中，PfL將開發更多新項目，持續以交叉補貼來提供保障性住房，提供長遠社會價值。

PfL的融資創新能否真正解決倫敦人的住房難題，讓住房更具備“基礎設施”功能，有待觀察與追蹤。

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